DALLO STANDARD URBANISTICO ALLA DOTAZIONE TERRITORIALE: verso la riconfigurazione della città pubblica

Discussione Tesi Magistrale

 

 

In questo lavoro di tesi, svolto con il Prof. Giuseppe De Luca e il correlatore Ing. Carlo Pagliai, (in occasione del cinquantesimo anniversario del D.M. 1444/68 sugli standard urbanistici) si intende essenzialmente tornare a considerare il ruolo che questo provvedimento ha avuto nella composizione della città pubblica e a far sorgere momenti di riflessione su un diverso approccio da cui generare nuovi valori pubblici.

 

Il progetto di tesi è articolato in tre fasi:

 

  •  la prima fase riguarda gli standard urbanistici e il contesto in cui sono stati emanati per meglio comprendere la grande conquista sociale e culturale ottenuta con la loro approvazione;
  •  la seconda fase abbraccia un’analisi mirata alla riconoscibilità della città pubblica tramite la manualistica. Segue concettualmente in forma riassuntiva il bilancio di quali sono stati i risultati e le critiche che tutt’oggi vengono attribuite agli standard urbanistici;
  • nella terza fase, viene chiarito cos’è la Dotazione Territoriale e quali sono le proposte esistenti;

 

 

Ai fini dell’introduzione dello standard urbanistico e devi relativi servizi connessi alla città pubblica, è stato trattato brevemente il tema dello zoning odierno perché con la sua articolata e fantasiosa odierna suddivisione costituisce una forte e palese presa d’atto dei cambiamenti che sono avvenuti nell’ambito dei servizi. Lo zoning, nel corso del tempo, ha subito diverse critiche in merito ai suoi principi e il primo italiano a parlare in questi toni è stato Giancarlo de Carlo, agli inizi degli anni ’60.

 

Per non interpretare la data dell’emanazione del D.M. 1444/68 come un semplice punto sospeso nel tempo, è doverosa una breve sintesi cronologica del quadro normativo italiano sino alla sua emanazione. Fino alla Prima Guerra Mondiale l’Italia non è in possesso di una vera legge urbanistica, per parlare di una vera e propria legge urbanistica bisogna arrivare al 1942 con la Legge 1150; essa rappresenta la prima legge urbanistica ed è ancora oggi la legge fondamentale in materia. Tale legge si attuava attraverso una serie di piani “a cascata”, di questa filiera il Piano Regolatore Comunale (P.R.G.) è stato quello che ha avuto più successo. La legge obbligava tutti i comuni presenti all’interno di un apposito elenco (formato ed aggiornato dal ministero dei Lavori Pubblici) a dotarsi di un P.R.G. I comuni che non si dotavano di P.R.G. dovevano, obbligatoriamente, adottare un Regolamento Edilizio. L’Italia nel 1945 esce dal conflitto mondiale, per cui, predilige strumenti semplificati, snelli e finalizzati a fare presto. La necessità primaria in questo periodo è quella di ricostruire il Paese in tempi brevi dunque parallelamente per favorire la ricostruzione delle città e dei paesi distrutti dalla si fece riferimento ad uno speciale strumento emergenziale: il Piano di Ricostruzione. Sia per questioni economiche, sia per questioni culturali, le città con Piano Regolatore si espandono come quelle non dotate di piano. Questa situazione causa un grave problema di speculazione ed è conosciuto come gli anni delle “mani sulla città”. Dagli anni Sessanta iniziano a nascere iniziative di pianificazioni: l’INU presenta una proposta, il “codice dell’urbanistica”; il ministro dei Lavori Pubblici del governo Fanfani pubblica, nel settembre 1961, la sua proposta di Legge (che non si distacca molto da quella presentata dall’INU nel 1960) sempre basata sui principi ispiratori della Legge 1150/42. Nel 1962 viene avanzata una proposta di Legge dal ministro Sullo che ha come obbiettivo quello di risolvere il problema della rendita fondiaria urbana;  proposta di legge silurata e non più ripresa.

 

Ad Aprile 2017 in occasione del seminario della scuola di Eddyburg nella città di Pistoia, con il Professore Edoardo Salzano abbiamo avuto modo di discutere dello standard urbanistico, in particolar modo del suo significato e dell’incrocio dei diversi elementi che hanno guidato la sua nascita.

Dopo aver ricordato quali furono le allora amministrazioni all’avanguardia in tale merito, alla mia domanda che conquista è stata l’impiego degli standard e in cosa è riuscito e in che cosa non è riuscito? Salzano sottolineò di non dimenticare che la conquista dello standard urbanistico è stata una conquista essenziale che ha lavorato molto nelle coscienze, cioè ha immesso in un gran numero di abitanti la consapevolezza di aver diritto a degli spazi da utilizzare collettivamente per determinate funzioni. Oggi magari possiamo darlo per scontato ma prima non c’era questa consapevolezza!. Il Professore concluse ammettendo un grandissimo difetto degli Urbanisti e delle amministrazioni, cioè, si è privilegiato, perché più facile, un’applicazione contabile e burocratica dello standard urbanistico.

 

cronostoria della manualistica di settore

Ho voluto condurre un lavoro di carattere scientifico analizzando i volumi della manualistica. Dalla lettura incrociata di queste fonti ho cercato di intercettare il disegno della città pubblica e dei suoi elementi cardini per poi poter ordinare i risultati all’interno di un abaco nel quale evidenziare come i manuali tecnici trattavano i servizi collettivi rispetto a specifici criteri. Vi sono testi nei quali prevale la dimensione teorica, altri si configurano invece come repertori di esempi proposti per poter essere copiati. L’abaco realizzato rielabora le tabelle dei Prof. Gerundo e Prof. Graziuso, ordina cronologicamente la manualistica di settore e traduce in simboli i criteri evidenziati per l’individuazione del disegno della città pubblica. La differenza di grandezza grafica della simbologia rappresenta l’interpretazione personale del grado di argomentazione trattato rispetto al relativo criterio (molto trattato, trattato, poco trattato, non trattato). Da notare come la simbologia minore sia poco presente, ciò scaturisce dal fatto che la linea divisoria tra  la scarsa argomentazione e l’assenza di argomentazione sia in alcuni casi molto sottile.

Abaco della manualistica di settore, rielaborazione delle tabelle Gerundo/Graziuso

 

Il Piano Regolatore Generale è stato considerato per un lungo periodo lo strumento principale del Governo del Territorio, ed è stato utilizzato in maniera differente durante il corso delle diverse stagioni dell’urbanistica. Negli anni ’80 il P.R.G. entra definitivamente in crisi, viene accusato di non essere stato in grado di garantire qualità urbana per via della sua rigidità. La gran parte delle città progettate con gli standard mostrano dei limiti, il disegno urbano risulta non organico.

 

Nella prassi generale l’applicazione dello standard ha subito una notevole distorsione nell’ applicazione progettuale, è stato considerato semplicemente un obiettivo da raggiungere tramite conteggi invece che strumento per la verifica Ex Post di scelte strettamente legate al contesto locale. Si ritiene utile dunque rivisitare con una certa nota critica l’aspetto della logica deterministico-quantitativa del D.M. domandandoci:

 In questo ultimo trentennio gli elementi che determinano la città pubblica sono sempre gli stessi?

Le aree da destinare a standard in merito al verde urbano, alle attrezzature collettive, ai parcheggi, all’istruzione, alla sanità, (ecc.); sono ancora oggi da considerarsi corretti, necessari, equilibrati?

Parallelamente ad un’accurata analisi del D.M. 1444/68 organizzata secondo una suddivisione dei servizi in base alla scala di riferimento, ho voluto realizzare questo abaco per schematizzare la cronistoria dei servizi collettivi all’interno dei piani urbanistici della città di Empoli. Il risultato ottenuto deve essere letto seguendo due dimensioni: in orizzontale è possibile risaltare quali siano stati i servizi collettivi richiamati rispetto al precedente piano e in verticale quali servizi sono stati incrementati nel corso dell’evoluzione dei P.R.G.

Abaco della cronostoria dei servizi collettivi nei piani urbanistici della città di Empoli dal 1956 al 2003

 

Sui meriti ed i limiti dell’applicazione degli standard la Regione Lombardia ha cercato di apportare alcune modifiche ed innovazioni con la Legge Regionale 1 del 2001. Rinnova il concetto di standard – da “requisito minimo” a “strumento di programmazione”- da “riferimento spaziale” a “servizio prestazionale”- da “fattore quantitativo” a “strumento di qualità urbana ed ambientale”; Introduce il Piano dei Servizi quale strumento in grado di assicurare l’attuazione di una concreta politica dei servizi di interesse pubblico e una razionale distribuzione delle attrezzature urbane e dei servizi nelle diverse parti del territorio comunale. La Legge Regionale 1/2001 tenta di superare i limiti culturali e operativi dello standard tradizionale legati ad una concezione vincolistica e quantitativa privilegiando al contrario gli aspetti qualitativi, attuativi e gestionali dei servizi. Possiamo considerare questo piano un vero e proprio strumento di snodo tra la dimensione pianificatoria-programmatica e la gestione dei servizi. Con il Piano dei servizi si ha un momento per poter riflettere meglio sulla città pubblica e sulla qualità della vita dei cittadini.

Le città sono state la macchina di sviluppo di ogni territorio ma come tutti i motori hanno bisogno di interventi di revisione che sostituiscono le parti non più funzionali. Secondo quanto emerge da uno studio del CRESME oltre la metà delle nostre realtà urbane è stata realizzata in un arco temporale di 25 anni compreso tra il 1946 e il 1971 con disegni urbanistici molto poveri e il 22,6% del costruito versa in condizioni mediocri e pessime. Osservando queste realtà ci rendiamo sempre più conto di quanto sia rilevante il tema della riqualificazione urbana, riqualificazione che ripensi complessivamente oltre che alle specifiche aree, alle relazioni dell’intero contesto urbano/territoriale puntando all’offerta di una nuova qualità, di nuovi tipi di servizi e di funzioni. Ciò risulta possibile attuando azioni di tipo innovativo che siano in grado per l’appunto di mettere in moto processi virtuosi di riqualificazione. Come ben sappiamo il contesto odierno è mutato parecchio rispetto al periodo del D.M. ,esso non tiene conto delle necessarie integrazioni delle funzioni all’interno della città policentrica, gli standard dovrebbero essere ripensati con un’ottica diversa, quali-quantitativa a scala inferiore, in modo da poter esaltare e valorizzare le peculiarità di ciascun contesto interpretandone gli aspetti funzionali, estetici e relazionali. Ciò vuol dire che il  nuovo piano deve qualificare per ogni ambito territoriale i fabbisogni reali, garantire l’adeguatezza delle diverse reti urbane, soddisfare il fabbisogno di attrezzature e delle aree da destinare a servizi dotati di requisiti funzionali di accessibilità, mobilità sociale, deve dotarsi di aree ecologiche ambientali, di un insieme di spazi opere e infrastrutture che concorrono a migliorare le qualità dell’ambiente naturale. Il miglioramento quali-quantitativo si ha alzando l’asticella qualitativa degli spazi collettivi e delle attrezzature in modo da soddisfare le esigenze dei singoli cittadini e delle famiglie.

I termini di qualità che lo standard urbanistico deve contenere sono di: carattere prestazionale, accessibilità, probabilità e sicurezza da parte di tutti i cittadini di ogni età e condizione fisica, equilibrio e razionale distribuzione del Territorio, funzionalità e adeguatezza tecnologica.

Lo standard può evolversi e deve evolversi positivamente in dotazione di servizi realmente fruibili, ben organizzati, ripeto, ma soprattutto necessari a garantire la qualità della vita sia del singolo cittadino che delle famiglie; non solo, ma deve riuscire a sostenere e influenzare sempre in maniera positiva le condizioni insediative e lo sviluppo dell’impresa all’interno di una cornice misurabile sotto profili non più esclusivamente quantitativi ma anche qualitativi. Le argomentazioni scientifiche descritti sino ad adesso, all’interno di questo lavoro di tesi, ci hanno fatto ben capire il perché andare verso la Dotazione Territoriale e il perché non rimanere più nella rigida interpretazione del D.M. 1444/68.

Le Dotazioni territoriali costituiscono quell’insieme di attrezzature , opere e spazi attrezzati pubblici o di pubblico interesse che rendono “urbano” un luogo e che concorrono a realizzare standard di qualità urbana ed ecologico ambientale.

Le previsioni di dotazione territoriale, al contrario degli standard, dovranno tener conto non soltanto della popolazione insediata o da insediarsi, ma dovranno anche riferirsi alla “popolazione reale”, e con tale termine intendo popolazione giornalmente veritiera, caratterizzata dai flussi del pendolarismo e dal potenziale bacino di utenza che può generarsi in specifiche aree per specifiche situazioni.

 

Tra i tentativi che vi sono stati negli ultimi anni di innovazione sugli standard all’interno dei piani urbanistici riguardo la definizione meramente quantitativa del DM 1444/68.

la proposta di legge dell’INU sul Governo del Territorio,

volle rappresentare un punto fermo dell’impegno dell’Istituto su questa tematica e offrire un concreto contributo alla competente Commissione della Camera dei Deputati. Il testo presentato è soprattutto una proposta culturale. La forma della Legge più indicata è una “Legge di principi”, risulta composta soltanto da 15 articoli organizzati in 3 capi. Dei 15 articoli, di nostro maggiore interesse e l’art. 12 “Prestazioni e dotazioni territoriali”. In esso si ribadisce la piena responsabilità delle Leggi Regionali relativamente alle previsioni quantitative, qualitative e prestazionali delle dotazioni pubbliche. Nella proposta vengono inserite le Dotazioni Territoriali, indispensabili per raggiungere un livello sufficiente di qualità urbana, per le quali le Regioni potranno integrare con scelte specifiche, adeguate ad ogni realtà territoriale.

A fine luglio 2014 il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasportiha presentato il progetto di legge

«Principi in materia di politiche pubbliche Territoriali e trasformazione urbana».

Il ministro Maurizio Lupi sottolineava che il disegno di Legge  non si riferisce in maniera esclusiva alle procedure urbanistiche, ma all’attualità delle politiche territoriali. Tra le finalità perseguite dal progetto di legge vi è la determinazione in ambito di politiche pubbliche delle dotazioni territoriali essenziali nelle quali si evolvono gli standard urbanistici. Secondo l’articolo 6 della proposta «dotazioni essenziali e ambiti territoriali unitari» costituiscono dotazioni territoriali essenziali gli immobili e le attività gestionali finalizzate alla fornitura dei servizi relativi all’elencazione di alcuni diritti di cittadinanza. Le previsioni delle dotazioni territoriali devono basarsi su approfondite e adeguate analisi del contesto e documentare il fabbisogno pregresso e futuro, lo stato effettivo di accessibilità e di fruibilità dei servizi pubblici, di interesse pubblico e generale, determinando le modalità, i criteri e i parametri tecnici ed economici attraverso i quali viene assicurata la fornitura e la qualità di tali servizi, e determinare le dotazioni territoriali essenziali per ogni ambito territoriale unitario (che sostituisce la zona territoriale omogenea), la cui definizione è attribuita alle legislazioni regionali in assenza di disposizioni unitarie valide sull’intero territorio nazionale.

 

La città ha bisogno di raggiungere caratteri prestazionali ad ottimi livelli, livelli che devono essere garantiti dalle dotazioni territoriali, dettate della stesura e della messa a sistema di diversi piani, programmi e nuovi strumenti. Le dotazioni territoriali dovrebbero far scaturire dunque il concetto di “nuovi standard”, una vera e propria evoluzione delle categorie di dotazioni minime individuate nel ‘68. La necessità che emerge dunque è quella di estendere il concetto di standard a quei tipi di attività che in maniera concreta partecipano alla realizzazione di un’autentica qualità della vita urbana. Come accadde per le quantità minime di spazi pubblici nel 1968, così, oggi, bisogna affrontare la questione degli standard della città pubblica contemporanea, integrando la misura quantitativa con parametri qualitativi e prestazionali utili a generare valore pubblico introducendo servizi di tipo innovativo che siano essi spaziali, a-spaziali e che riguardino le attrezzature tecnologiche.

Un primissimo obiettivo di questo lavoro di tesi era di riuscire a stilare un elenco di dotazioni territoriali nazionali, ovvero una sorta di nuovi standard meno tecnico/quantitativi è più qualitativo/prestazionali capaci di rispondere alle esigenze attuali dell’ambiente e delle comunità urbane caratterizzate dei mutamenti ambientali e socio-economici. Dall’analisi condotta e dalle argomentazioni trattate ho afferrato la certezza che non era possibile stilare un elenco di dotazioni unico per tutte le città e per tutte le comunità, sarei senz’altro caduto nuovamente all’interno di un unico calderone nazionale con risultati che certamente non avrebbero avuto quell’intento qualitativo tanto cercato, il risultato sarebbero stai soltanto degli “standard di standard”, ogni territorio è diverso dall’altro per caratteristiche morfologiche, insediative e per la disponibilità di risorse naturali, finanziarie e sociali differenti. Con la realizzazione di questa MAPPA MENTALE si ipotizza una riorganizzazione per ambiti tematici delle dotazioni territoriali, ambiti tematici comunque in un certo verso ancorati a quelli proposti precedentemente dall’INU e da Lupi, e che a mio avviso possono rispondere, sicuramente parzialmente, alle nuove esigenze della città pubblica.

Mappa mentale riorganizzativa delle Dotazioni Territoriale, elaborazione propria

Le aree tematiche sono: la mobilità; lo spazio collettivo; la formazione; il godimento del paesaggio, del patrimonio storico e ambientale; welfare; la sostenibilità ambientale. Ad esempio se lo standard fosse progettato e applicato in termini di dotazioni territoriali, per quanto riguarda la mobilità si potrebbero collocare le aree di parcheggio utili a servire le zone pedonali centrali presso stazioni di snodo dei mezzi pubblici collocate ai margini esterni del perimetro urbano; forme di car e bike sharing elettriche potrebbero sicuramente formare dotazioni di mobilità pubblica. Riguardo lo spazio collettivo le aree di fruizione del tempo libero potrebbero essere arricchite dalla dotazione del Wi-Fi di pubblico accesso, dall’arredo urbano consono alle esigenze degli anziani (panchine a pedali), la sicurezza urbana potrebbe contare su una reale utilizzazione delle aree di protezione civile e di sistemi di videosorveglianza per la microcriminalità. La totale accessibilità della città pubblica per le diverse condizioni fisiche sicuramente può costituire dotazione territoriale. Altro esempio, gli edifici pubblici dismessi potrebbero accogliere centri di formazione professionale. Il godimento del patrimonio storico naturale e paesaggistico potrebbe essere agevolato grazie all’istallazione di tablet urbani a cui potersi connettere con il proprio smartphone in modo che l’ufficio comunale di competenza possa avere un più veloce accesso ai dati che riguardano i flussi turistici del proprio territorio. Sul welfare, nella mappa la ramificazione riguardante l’aiuto alle famiglie, in questo caso una dotazione territoriale da collocare in edifici pubblici in disuso potrebbe essere la casa di quartiere. Per quanto riguarda la salute, ogni luogo pubblico dovrebbe essere dotato di attrezzature mediche di emergenza come il defibrillatore semiautomatico. La dotazione territoriale potrebbe addirittura arrivare sui tetti degli edifici pubblici, di utilissimo contributo ambientale è ad esempio l’installazione dei raccoglitori di acqua piovana per gli usi non potabili. Tramite le dotazioni territoriali possiamo adattare lo standard alle nuove esigenze della città odierna interpretando la sua potenzialità nel saper garantire un grado di performance alle comunità che abitano le diverse parti della città.

 

Ho cercato di dimostrare come il risultato di tale concetto deve essere l’obiettivo principale della città pubblica che tramite la capacità prestazionale dei suoi spazi deve comunque essere capace di ridistribuire benessere psicofisico ai cittadini. Sullo sfondo delle considerazioni fin qui esposte sta un radicale cambiamento di prospettiva: la città pubbliche non deve più essere partorita banalmente ma deve essere Ri-disegnare in maniera tale da riconfigurarla e renderla dunque capace di accogliere le differenze. Ciò significa organizzare spazi idonei alle esigenze di tutti, di corpi diversi per età, condizioni di salute fisica e mentale, generi, stili di vita, livelli di reddito… Il ripensamento della città pubblica dovrà essere fatto in chiave prettamente hi-tech, smart o social, come appunto sono diventate le società contemporanee. So di aver camminato in un sentiero scivoloso difatti non considero questo lavoro svolto un approdo finale, sono certo che questa mia tesi sia un punto di partenza, dal quale chi vorrà, potrà misurarsi con questi aspetti sviluppando ulteriori approfondimenti ed affinamenti. Oggi è necessario ragionare sulle nuove prestazioni richieste dalla città e dal territorio, in conseguenza sulle nuove dotazioni urbane e territoriali, che siano esse materiali e immateriali.

 

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